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作者简介：易福金，浙江大学中国农村发展研究院、公共管理学院教授、博士生导师；陆宇，南京审计大学经济学院讲师。

文章来源：《保险研究》2025年第8期

一、引言

新中国的农业保险始于20世纪80年代的试点，最初的商业化运营模式导致农业保险发展极为缓慢。为尽快扭转发展颓势，以“供需双冷”为代表的农业保险市场形成理论逐渐成型，并对中央农业保险政策的制定产生了重要影响。2007年起，中国农业保险市场规模在各级政府的大力支持下进入快速增长通道，2023年农业保险保费收入达到1430亿元，中央及地方财政拨付农业保险保费补贴达966亿元。在高比例的保费补贴促进市场需求大幅增加的背景下，优化农业保险市场运行机制、提升供给效率已成为现阶段推动农业保险高质量发展的核心任务之一。

伴随近些年农业保险经营主体数量快速增加，采用各类寻租手段违规经营的问题也日益凸显。尤其在占据绝对主导地位的政策性农业保险市场，“一省一费”的定价原则使得保险产品收益相对稳定，但保险公司的过度竞争会导致农业保险经营成本失控，最终威胁到农业保险风险管理功能的实现。

针对近期中国农业保险市场主体增多所引发的问题，关键是明确农业保险市场的竞争属性。首先需要判断农业保险是否属于自然垄断行业，也即农业保险供给的“规模-成本”关系是否使得单一或少数经营主体能够显著降低农业保险的单位供给成本。如果是，则需要明确是否需要对市场进行适当的管制；如果否，需要弄清楚当前的开放型农业保险市场哪些因素导致了过度竞争，并进行针对性管理。目前，绝大多数的实践经验总结主要围绕技术层面如何缓解农业保险市场过度竞争引发的违规现象展开，在其市场属性的理论判断这一战略问题上仍需深入分析。

二、政策性农业保险市场理论回顾

（一）市场形成阶段的理论基础

“供需双冷”理论为商业化农业保险发展模式的失败提供了直观、清晰的解释。丁少群和庹国柱（1997）、刘宽（1999）、庹国柱和李军（2003）认为，一方面较低的农业发展水平和农民收入同高昂的保险费用之间的矛盾导致了有效需求不足。另一方面，保险公司由于经营农业保险的高成本和低收益而不愿开展农险业务。以上需求和供给都呈现不足的局面被称为“供需双冷”现象。

市场失灵是另一个关于农业保险市场发展滞后的代表性解释。李军（1996）认为农业保险社会效益高而自身效益低，同时又具有一定的排他性，因此属于准公共产品。皮立波和庹国柱（2000）进一步认为农业保险促使农户采用更先进的生产技术来增加农作物产量，存在收益外溢现象，并以此推出农业保险的准公共产品性质（冯文丽和林宝清，2003）。上述观点认为农业保险供给主体主要是保险公司，只依据自身利益最大化目标进行决策会导致供给远远低于社会福利水平最优情况下的需求。

然而，以上关于农业保险“市场失灵”归因的理论基础面临诸多挑战。首先，张跃华等（2004，2007）指出农业保险的外部性仅仅局限于某些特定险种上。官兵（2008）从粮食本身并不具有外部性开始讨论，认为农业保险本质上属于私人物品。其次，在现实指导意义上，市场失灵的分析未能明确指出是什么原因导致保险公司的供给成本过高。该解释框架将农业保险的供给放在不可观测的社会最优目标下评价，这导致提升农业保险市场规模的客观主体与标准模糊不清。

（二）市场运行环节的理论探索

市场主体过多导致的恶性竞争是当前农业保险市场运营层面最突出的问题之一。倘若农业保险具有自然垄断属性，则恰好能够解释发达国家广泛采用限制竞争的方式开展农业保险的现实。但是，这个理论认识仍然有待进一步实证检验，例如，规模经济仅仅是自然垄断的必要条件而非充分条件；同时，村级协保员能否在技术上为不同保险公司服务也有待讨论。

现有文献对以美国为代表的农业保险发达国家的研究主要聚焦于保费补贴的规模和相关费用补贴的强度，对其农业保险市场主体的参与方式关注不够。具体来说：第一，国外的农业保险市场化内涵具体是指什么？引入商业保险公司就是市场化吗？第二，国外的农业保险市场如果有竞争，是不加限制农业保险市场内部所有环节的竞争，还是市场内部的管制+市场垄断权的竞争？第三，国外的农业保险市场如果属于有限度的竞争，那么政府通过什么手段来有效提升商业保险公司的竞争水平，以改善农业保险市场的运行效率？

三、农业保险市场形成与发展的理论解释

（一）政策性农业保险市场形成的解释与纠偏

在总结商业性农业保险失败教训的过程中，“供需双冷”理论对农业保险市场的描述非常直观，便于理解。因此，从经济学一般理论出发，如何有效提高农业保险的市场需求、市场供给或者同时提高需求和供给就成为那一时期政策制定的主要目标。

2007年中国正式启动了政策性农业保险。政府提升农业保险供给和需求的主要措施之一是实行保费补贴以及相应的税收优惠政策。如图1所示，皮立波和庹国柱（2000）认为保费补贴使得农户的需求由

向右上方移动到

；同时保费补贴也包含了对农业保险公司经营费用的支持，使得农业保险的供给曲线从

向右下方移动到

，最终推动农业保险的需求与供给相交于A点。

但是，以上关于中国政策性农业保险市场形成的理论解释存在以下几处不甚明确的地方需要纠正。第一，保费补贴是直接针对保险产品价格的补贴，理论上只会降低农户面对的保险产品价格。换句话说，保费补贴对需求的影响应该沿着需求曲线D0(P;C0)向右下方移动，而不是需求曲线移动到D1(P;C1)的位置。第二，政策性农业保险的保费补贴并不会直接降低承保公司的经营成本，而是政府对保险公司经营费用的补贴弥补了公司运营成本。第三，在长期来看，保费补贴和行政支持可以促使农险市场不断扩张，并产生规模经济，间接降低了农业保险的供应成本，因此供给曲线并不一定是平移，而是形成一个斜率更小的供给曲线向右下方移动。

（二）政策性农业保险成本效率提升的解释性框架

尽管市场供给分析不完全等同于厂商供给分析，但传统农业保险市场研究通常基于以下未被严格论证的假设：

假设1：农险公司的最小有效规模远远小于保险市场总需求，进而可以认为农业保险的市场供给等于所有小规模农业保险公司供给量之和。

从这个角度来说，“供需双冷”的分析指向鼓励增加农业保险公司数量，一方面可以确保农险市场的充分竞争，另一方面可以为农户提供充足的保险市场供给。然而，农险公司的最小有效规模相较于市场需求量极有可能是不可忽视的。倘若保险公司的承保空间被不恰当地限制在较小区域内，业务量不足将导致保险公司的平均成本也达不到最小有效规模。因此，本文指出农险市场的另一个可能假设：

假设2：农业保险市场具有自然垄断属性。

如果农业保险市场满足假设2而非假设1，则过分强调在特定区域内增加保险公司数量以强化市场竞争，将不可避免地降低农业保险市场运行效率。依据农业保险业务的基本特征，本文提出农业保险满足自然垄断特征的市场实现机制。

如图2所示，农业保险公司在没有获得政府费用补贴和业务开展支持下的平均成本为

，市场需求曲线为

。在政府给予农业保险经营补贴

和业务支持后，平均成本下降为

，没有保险公司愿意供应大于

农险产品。

假定有一个潜在的保险公司计划进入该区域经营农业保险，并且它们的供给成本结构完全一样为

。两家保险公司都可以通过竞相降低农业保险产品价格获得整个市场，唯一的均衡点是两家保险公司都以最低的价格

销售农险产品，满足市场需求

，两家公司的利润都为0。此时，任何一家公司都无法实现最优经营规模而导致市场不稳定。同样，如果保险公司在反复进入和退出农业保险市场时都需要付出一定的成本，例如购买专业设备等沉没成本甚至是寻租，将进一步导致恶性竞争，造成更大的社会效率损失。因此，针对自然垄断行业的传统观点认为需要实行独家经营的垄断机制而非竞争。

针对假设2的检验，核心在于根据次可加性判断农业保险市场是否具有自然垄断属性。尽管农险研究严重受到官方数据披露的约束，但针对这一核心条件的检验对于农险市场的属性判断至关重要，需要尽快提上农险市场研究的日程。

（三）自然垄断假设下的农业保险市场管理策略

如果农业保险满足自然垄断的假设，则未来对农业保险市场的管理策略未必只有加强监管一项选择。图2采用社会福利来判断对农业保险市场进行管制的必要性和前提条件。保险公司成本函数为

，其中

为固定成本，假定农业保险的边际成本

保持不变。

根据自然垄断市场治理的经典理论，政府可以按照边际成本定价的方式干预农业保险的供给，使其所有的农业保险需求

都能在统一价格

下被满足。于是生产者与消费者总剩余为

，其中固定成本

等于

，因此，社会总福利为

。但是，以社会福利最大化为原则的“最优”资源安排会导致农业保险公司亏损

，需要政府对保险公司经营的固定成本进行全额补贴。

如果地方政府的财政和行政支持力度不足，势必要允许保险公司按照“盈亏平衡”的定价原则决策农险产品的供给。假定盈亏平衡的价格为

，保险公司的利润为0，且社会福利为

，即达成“次优”的资源安排。“最优”到“次优”状态的改变伴随着社会福利损失

。如果

相对于总福利可以忽略不计时，政府直接要求保险公司按照盈亏平衡的原则定价就可以实现“不差”的结果；如果这个福利损失巨大时，政府对保险公司的补贴等措施就极有必要。

假定保险公司的最小有效规模与“最优”的市场规模相差不大，那么建立相应的机制推动保险公司按照盈亏平衡的定价策略进行农险产品供应将是关键。但是，政府与保险公司在经营成本上显然存在很强的信息不对称，因此，本文建议不妨参考德姆塞茨竞争模式（Demsetz，1968）促使保险公司尽可能以最低的价格提供最多的农险产品。具体来说，政府可以对农险产品的保障水平、覆盖率和补贴率进行公示，多家保险公司需要独立报出农险产品价格（费用率），价低者获得独家经营权。尽管这种模式只能实现次优的资源配置效果，但是利用有限的财政资源，通过竞争+垄断经营方式既有助于控制保险公司的利润水平，同时也可以最大限度增加农险产品的有效供给。

四、结论与政策建议

本研究通过梳理中国政策性农业保险市场形成的政策演进与理论解释，指出现有的以“供需双冷”为基础的竞争市场模型在指导农业保险市场结构与相应管理制度的设计层面存在一定的局限性。第一，上述理论侧重于对农业保险市场形成的机理描述，无法为农业保险市场优化过程中的结构设计问题提供合适的分析框架。第二，以农险产品市场供给替代保险公司供给决策的简化分析方式，忽略了对保险公司供给成本结构以及市场细节的具体刻画。第三，以非自然垄断的市场特征作为隐含的理论基本假设，与中国农业保险市场的实际表现完全不符。

本研究基于市场决策的角度构建中国政策性农业保险效率提升的解释性框架，进而提出自然垄断假设下的市场管理策略与相应政策建议如下：第一，深化农业保险国际经验研究，探索农险市场底层运行机制。当前亟须突破表层制度对比的研究范式，聚焦各国市场主体的业务流程、组织架构与技术标准等底层运行规则，构建具有实践价值的比较研究框架。第二，优化农业保险招投标制度，引导农险市场良性有序竞争。在维持政府统一定价基准与财政补贴比例的前提下，进一步完善和推广费率竞标以及长周期招标模式。第三，加强保险公司服务质量考核，落实农业保险市场退出机制。对于费率竞标过程中恶意压价导致偿付能力不足的机构严格清退，尽可能地在制度层面压缩违规收益大于监管成本的套利空间。第四，完善农业保险市场监管体系，明晰政府在农业保险中的行为边界。坚持“政府引导”与“协同推进”的基本原则，制定负面清单明晰政府在农业保险中的行为边界。第五，推动保险公司运营数据共享，提高农业保险市场监管效率。加快推动政策性农业保险的数据公开与共享，以数字技术赋能农业保险市场监管体系。

编辑：于小涵

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